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Princípio da Simetria e Processo Legislativo. ADI 2872/PI e ADI 2314/RJ. Julgamentos do STF em Vídeo. Sessão de 29/10/08.

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  • No julgamento (ainda não concluído) a seguir reproduzido, enfrentou novamente o STF a questão de saber se é possível ao Constituinte Estadual eleger lei complementar para regulamentar, em seu campo de atuação, matéria que a CF cometeu, no plano federal, à Lei ordinária.

 

  • Até então, vinha a Casa aplicando o denominado “princípio da simetria” ao tema, vedando ao ente federado a opção por modalidade normativa diversa da eleita pela Constituição Federal. No vídeo abaixo, há registro do voto do eminente Ministro Menezes Direito (acompanhado pela eminente Ministra Cármen Lúcia) sustentando a mitigação da aplicação do princípio, e indicando possível mudança de entendimento da corte sobre o ponto (dadas as manifestações de assentimento dos eminentes Ministros Ricardo Lewandowski, Celso de Mello e Marco Aurélio).

 Créditos: TV Justiça

Para fazer o download da petição da ADI 2872, clique na imagem seguinte:


Inicial da Adin 2872

O Governador do Estado do Piauí, José Wellington Barroso de Araújo Dias, casado, residente na cidade de Teresina (PI), por seu advogado (DOC 01), com endereço na Avenida Senador Arêa Leão, 1650, Jóquei Clube, na mesma Capital, vem respeitosamente a presença de V. Ex.a – com fundamento nos arts. 102,I, “a” e “p”, e 103, V, da CF, c/c os arts. 2º, V, 10, §3º e seguintes da lei  9.868/99 e demais disposições aplicáveis – propor a presente
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, com pedido de medida cautelar
contra o art. 77, parágrafo único, III, VII, VIII, IX e X, da Constituição Estadual, que violam abertamente os arts 2º, 37, XIX e XX; 61,§1º,II, “c”, “e” e “f”; 144,§7º; 206,V, todos, da Constituição Federal, conforme se passa a demonstrar.
Do corpo da peça, colhe-se:
“Com os dispositivos questionados, o constituinte estadual afrontou o princípio da separação dos poderes, na medida em que limitou a competência do Governador do Estado para dispor sobre servidores públicos e militares e seus regimes jurídicos, através de lei ordinária (art. 61, §1º,II, “c” e “f”, da CF).
A inconstitucionalidade formal decorre do fato de que a Constituição Estadual determinou [que] o regime jurídico de algumas categorias de servidores e os militares estaduais fosse estabelecido por lei complementar, ignorando que a CF estabelece, na mesma situação, que essa disciplina deve ser objeto de lei ordinária de iniciativa do chefe do Poder Executivo, na forma do art. 61, §1º,II, “c” e “f”, aplicável obrigatoriamente aos estados membros, conforme pacífico entendimento do deste (sic) colendo STF.”
(…)Embora não tenha trazido regra expressa, o STF, guardião da CF e seu mais autorizado intérprete, tem proclamado que as regras do processo legislativo federal são, simetricamente, de adoção obrigatória pelos estados membros. Nesse sentido…”.
Ao exigir lei complementar em situação [em] que a CF exige lei ordinária, o constituinte estadual infringiu o processo legislativo federal, aplicável por simetria aos Estados, já que Lei complementar somente será exigida se a CF, expressamente, assim determinar, conforme tem decidido o STF: RE 225.602-CE, rel. Min. Carlos Velloso, Lex-JSTF 271/175; RE 232.739-SP, rel. Min. Sydney Sanches, RTJ 174/326; AgRg no RE 252.008-SP, rel. Ministro Maurício Corrêa, RT 788/192. Desse modo, não é possível aos estados exigirem lei complementar em hipótese em que a CF requer apenas lei ordinária.
Ao exigirem lei complementar, os dispositivos apontados atingem o princípio da separação de poderes, neste caso específico, por impedirem o Governador do Piauí de valer-se de medida provisória (prevista nos arts. 73, IV e 75, §§ 4ºe 5º, da Constituição do Estado do Piauí), para dispor sobre militares e servidores públicos estaduais.

 

  • Para fazer o download da inicial da ADIN 2314/RJ, clique na imagem seguinte: 
Inicial da ADI 2314
O GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, no exercício de suas atribuições constitucionais, vem propor
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR), com fundamento nos arts. 102, I, a e p  e 103,V da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, pelas razões que passa a expor.
Da petição, colhe-se:
Alguns desses princípios [constitucionais estabelecidos] geram limitações expressas, outros limitações implícitas; e há, por fim, aqueles que são limitações decorrentes do sistema constitucional adotado. É dessa última espécie o princípio da simetria.

Decorrência da estrutura da Federação brasileira e da ideia de supremacia e rigidez constitucionais, o princípio da simetria transplanta para a esfera estadual e municipal as grandes linhas organizatórias imediatamente aplicáveis à União Federal por força da Constituição da República. Assim, se se adotasse o sistema parlamentarista de governo, e ainda que só se fizesse referência – na Constituição Federal – ao Congresso Nacional, é certo que a esfera estadual de governo também contaria com a primazia do legislativo.
Neste passo, evidente que se reputa o processo legislativo como uma das áreas de atuação da simetria. Não cabe ao constituinte estadual estabelecer a exigência de lei complementar, quando o Poder Constituinte Originário contentou-se, ao tratar da matéria, com a lei ordinária. Ainda uma vez, José Afonso da Silva trará luzes à questão:
“Dos princípios do estado democrático de Direito provém que as unidades federadas só possam atuar segundo o princípio da legalidade, da moralidade e do respeito à dignidade da pessoa humana (arts. 1º, 5º, II e 37); daí também decorre que os Estados têm que atender os princípios constitucionais relativamente ao processo de formação das leis, tais como critério da iniciativa das leis, incluindo a iniciativa popular, e os de elaboração legislativa, compreendidas as regras sobre o veto e a sanção de projeto de lei.” (apud José Afonso da Silva, in Curso de Direito Constitucional Positivo, 17ª ed., Malheiros, pág. 598.
“Ainda que  não se entendesse aplicável o princípio constitucional da simetria, a inconstitucionalidade do indigitado inciso restaria patente: e isto porque, conforme se depreende de simples leitura, o art. 144,§7º trata de comando diretamente aplicável aos Estados. A lei referida, além de ordinária, é também estadual. Como se sabe, a organização dos policiais civis é matéria atribuída à competência dos Estados. Dessa feita, a invalidade do inciso X do parágrafo único do art. 118 da Constituição Estadual sustenta-se em duas ordens de raciocínio: a previsão de lei ordinária, feita pela Constituição da República no art. 144,§7º, seria extensível ao plano estadual; e, de maneira ainda mais direta, o próprio art. 144, §7º estaria tratando de lei ordinária estadual, razão por que não poderia o constituinte estadual aventar espécie normativa diversa daquela pela a Carta Magna expressamente optou.”
"A fraude ao devido processo legislativo configura-se a partir do momento em que se exige do Executivo – em matéria de sua privativa iniciativa – mais do que a Constituição Federal expressamente mencionou. No sistema de harmonia e separação dos Poderes, é razoável supor que o Executivo conte com determinado bloco parlamentar que lhe constituirá a base de apoio. É esta base, geralmente majoritária, que lhe garantirá a sustentação política e a aprovação de projetos de lei de sua iniciativa.
(…)
Ainda que se fizesse abstração da violação ao princípio da simetria – rejeitando-se orientação até certo ponto cristalizada pela jurisprudência desta Corte – , ou o fato de que a “lei” mencionada no §7º do art. 144 da CRFB é, além de ordinária, estadual, não prosperaria o dispositivo da Constituição Estadual. Isto diante da evidente fraude ao devido processo legislativo, com a exigência de que  o Executivo disponha, em assunto de sua privativa iniciativa, não apenas de maioria simples – mas de maioria absoluta, para a aprovação do projeto de lei de sua autoria. Registre-se que essa limitação não deflui da contenção mútua que deverá existir entre os Poderes. Trata-se tão somente de influência indevida. Dir-se-ia: de exacerbação estadual face ao Constituinte Originário.”
Precedentes anteriores do STF aplicando o princípio da simetria:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 792, DO ESTADO DE SÃO PAULO. ATO NORMATIVO QUE ALTERA PRECEITO DO ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS ESTADUAIS. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS NO PROCESSO LEGISLATIVO ESTADUAL. PROJETO DE LEI VETADO PELO GOVERNADOR. DERRUBADA DE VETO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, II, C, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. A Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno [artigo 25, caput], impõe a observância obrigatória de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo</>. Precedentes. 2. O ato impugnado versa sobre matéria concernente a servidores públicos estaduais, modifica o Estatuto dos Servidores e fixa prazo máximo para a concessão de adicional por tempo de serviço. 3. A proposição legislativa converteu-se em lei não obstante o veto aposto pelo Governador. O acréscimo legislativo consubstancia alteração no regime jurídico dos servidores estaduais. 4. Vício formal insanável, eis que configurada manifesta usurpação da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo [artigo 61, § 1º, inciso II, alínea "c", da Constituição do Brasil]. Precedentes. 5. Ação direta julgada procedente para declarar inconstitucional a Lei Complementar n. 792, do Estado de São Paulo.
  • RE 103.808/SP (analisando a matéria sob a vigência da anterior Constituição): 
- SERVIDORES PÚBLICOS. TRANSFORMAÇÃO DE CARGOS OU FUNÇÕES DECORRENTES DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 318/83. - A CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO, AO EXIGIR LEI COMPLEMENTAR PARA AS NORMAS QUE ESTABELECEM O REGIME JURÍDICO DO FUNCIONALISMO PÚBLICO, NÃO APENAS CERCEIA A COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA PROJETO DE LEI ORDINÁRIA SOBRE ESSA MATÉRIA, MAS LHE RETIRA ESSA COMPETÊNCIA, UMA VEZ QUE NÃO ADMITE QUE, POR LEI ORDINÁRIA, SE LEGISLE SOBRE TAL REGIME, EM FRONTAL OPOSIÇÃO AO QUE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DETERMINA EM SEU ARTIGO 57, QUE E DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS ESTADOS-MEMBROS 'EX VI' DO ARTIGO 13, III. E E POR SER INCONSTITUCIONAL A EXIGÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR PARA 'OS ESTATUTOS DOS SERVIDORES CIVIS DO ESTADO FEITA PELO ARTIGO 20, PARAGRAFO ÚNICO, N. 3, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO QUE A CONCLUSÃO DO ACÓRDÃO ORA RECORRIDO NÃO VIOLA O DISPOSTO NO ARTIGO 50 DA CARTA MAGNA FEDERAL, QUE SÓ SE APLICA AS LEIS QUE, EM FACE DESTA, PODEM SER TIDAS COMO COMPLEMENTARES PELOS TEXTOS CONSTITUCIONAIS ESTADUAIS, E NÃO AQUELAS QUE, POR FORÇA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, SÓ SE DISCIPLINAM NECESSARIAMENTE POR LEI ORDINÁRIA DE INICIATIVA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. - NO TOCANTE AS DEMAIS ALEGAÇÕES FEITAS PELO ORA RECORRENTE COM BASE NAS LETRAS 'A' E 'C' DO INCISO III DO ARTIGO 119 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - OFENSA AOS ARTIGOS 97, PARAGRAFO 1., E 153, PARAGRAFO 1., DELA, E NEGATIVA DE VIGÊNCIA DO ARTIGO 9., 'CAPUT', DA LEI FEDERAL 6978/82 -, JÁ FORAM ELAS EXAMINADAS, E NÃO CONHECIDAS, POR ESTA CORTE, AO JULGAR OS RREE 103.629, 103,639 E 103.644). RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO EM PARTE, MAS NÃO PROVIDO, DECLARANDO-SE A INCONSTITUCIONALIDADE DO N. 3 DO PARAGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 20 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
Eminente Ministro Menezes Direito
Alguns dos Fundamentos expendidos pelo eminente Ministro Menezes Direito:

  • Deve ser modulado o princípio da simetria, permitindo-se ao legislador estadual dispor sobre o processo legislativo de modo diverso do previsto na Constituição Federal sempre não se configure qualquer violação a direito público vinculado à realização do ideal social e da organização estatal.

  • É pertinente a aplicação do princípio, por exemplo, quando se invade a competência privativa do executivo com relação à produção legislativa parlamentar.


    • Ai há necessidade de preservar-se o princípio da separação de poderes.

  • Ou se considera a existência de um Estado Federal ou se interpreta a CF como Constituição de Estado Unitário.


    • Interpretação restritiva acerca da auto-organização dos entes federados aproximaria o Estado Federal ao Unitário (vício próprio de regimes autoritários);

  • Houve degenerescência progressiva da Federação brasileira, no tocante à distribuição das competências internas, predominando tendência centralizadora, a partir dos anos 30, alargando-se o campo reservado exclusivamente à União, e reduzindo-se o dos Estados.


    • A redução decorreu tanto da disciplina positiva constitucional quanto da interpretação da organização federativa, expandindo o alcance da norma.

  • A existência da Federação deve conduzir à que acolha o princípio da Autonomia dos Estados, mitigando a aplicação do princípio da simetria (e não o contrário, como tem ocorrido).

    • Estudo de José Adércio Leite Sampaio

  • Há de prevalecer a Autonomia dos Estados Membros, somente cabendo limitá-la quando houver sensível ameaça aos pilares da unidade nacional: “O povo quis estar unido, mas não quis ser unitário”.

  • A autonomia dos Estados membros exigirá que a Corte repense, mais dia, menos dia, a orientação estrita que vem adotando, pois em muito casos (v.g saúde, educação) há peculiaridades incompatíveis com a aplicação do princípio da simetria.

  • A Constituição Estadual que estabeleça lei complementar onde a Federal preveja ordinária não invade o núcleo reservado à União, dado que dispõe acerca de matéria relativa ao ente Federado.

  • A exigência de lei formulada na CF destina-se especificamente à legislação federal, não cabendo estendê-la ao constituinte estadual, porque a opção por lei complementar não conspurca contra a organização do Estado Federal.

  • Aos Estados Membros deve ser assegurada a possibilidade de optar pelas espécies normativas que julgarem adequadas.
 
Tema da ADIn 2872/PI
   1. Trata-se de ADI em face do art. 77, parágrafo único, incisos III, VII, VIII, IX e X, da Constituição Estadual, que prevê que o Estatuto dos Servidores Públicos e dos Servidores Militares, a Lei Orgânica do Ministério Público do Estado, a Lei Orgânica da Administração Pública, o Estatuto da Polícia Civil e o Estatuto Administrativo do Fisco Estadual serão lei complementares.
   2. Alega-se que o dispositivo limita a competência do Governador para dispor sobre servidores públicos e militares (art. 61, §1º, II, “c” e “f” da CF), que a matéria relativa à organização e funcionamento da segurança pública é própria de lei ordinária (art. 206, V da CF). Sustenta, ainda, ofensa ao art. 2º, 37, XIX e XX e ao art. 144, §7º, da CF.

Teses:
CONSTITUIÇÃO. LEIS ESTADUAIS QUE DEVEM SER LEIS COMPLEMENTARES. LEIS QUE VERSAM SOBRE SERVIDOR PÚBLICO. INICIATIVA DO GOVERNADOR. SEPARAÇÃO DOS PODERES. SITUAÇÕES EM QUE A CF EXIGE LEI ORDINÁRIA.
Saber se a exigência de lei complementar para as situações dos dispositivos impugnados restringe a competência do Governador para dispor sobre servidores públicos e militares.
Saber se os dispositivos impugnados fazem exigência de lei complementar para situações em que a Constituição Federal exige lei ordinária

 
Tema da Adin 2314:
   1. Trata-se de ADI em face do inciso X do parágrafo único do art. 118 da Constituição do Rio de Janeiro, que conferiu status de lei complementar à Lei Orgânica da Polícia Civil do Estado.
   2. Sustenta ofensa ao §  7º do art. 144 da CF, que exige lei ordinária para a matéria, não sendo observado o princípio da simetria necessária. Sustenta, também, ofensa ao art. 61, § 1º, II, “c”, da CF/88, por cercear a iniciativa legislativa do Poder Executivo.
   3. A medida liminar foi deferida pelo Plenário.

Teses:
PROCESSO LEGISLATIVO. PODER CONSTITUINTE ESTADUAL. INICIATIVA DE LEI. RESERVA DO EXECUTIVO. LEI ORGÂNICA DA POLÍCIA CIVIL. STATUS DE LEI COMPLEMENTAR. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. 
   Saber se norma constitucional que prevê que Lei Orgânica da Polícia Civil terá status de lei complementar fere o princípio da simetria com a CF/88.
   Saber se norma constitucional que prevê que Lei Orgânica da Polícia Civil terá status de lei complementar é inconstitucional por cercear iniciativa do Poder Executivo.


Dispositivos Legais Questionados

ADIN 2872
Constituição do Estado do Piauí
ADIN 2314
Constituição do Estado do Rio de Janeiro
Art. 77 - As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.
Parágrafo único - São leis complementares:
(...)
III - o Estatuto dos Servidores Públicos Civis e dos
Servidores Militares;
(...)
VII - a Lei Orgânica do Magistério Público do Estado;
VIII - Lei Orgânica da Administração Pública;
IX - o Estatuto da Polícia Civil;
X - o Estatuto Administrativo do Fisco Estadual.
Art. 118 – As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta e receberão numeração distinta das leis ordinárias.
Parágrafo único – Considerar-se-ão leis complementares, entre outras previstas nesta Constituição:
(…)
X - Lei Orgânica da Polícia Civil

Dispositivos da Constituição tidos por violados:
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
 
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada;
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
(...)

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
(...)
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.(Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
§ 7º - A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
(…)
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006
Fonte: STF







Resultado Provisório do Julgamento da ADIn 2872:

Julgou procedente a ação o eminente Ministro Relator Eros Grau, na sessão de 02/03/2005.
Na sessão acima reproduzida inaugurou a divergência, julgando-a improcedente, o eminente Ministro Menezes Direito,  acompanhado pela eminente Ministra Cármen Lúcia, após o que indicou adiamento o eminente Ministro relator (a fim de refletir sobre os fundamentos expendidos por seus pares).





Resultado Provisório do Julgamento da ADIn 2.314




Em 16.02.05: APÓS O VOTO DO SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA, RELATOR, JULGANDO PROCEDENTE A AÇÃO PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO X DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 118 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, NO QUE FOI ACOMPANHADO PELOS VOTOS DOS SENHORES MINISTROS EROS GRAU, GILMAR MENDES, ELLEN GRACIE E CARLOS VELLOSO, E DOS VOTOS DOS SENHORES MINISTROS CARLOS BRITTO, CEZAR PELUSO, MARCO AURÉLIO E CELSO DE MELLO, JULGANDO-A IMPROCEDENTE, PEDIU VISTA DOS AUTOS O SENHOR MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE.


Após o voto do Senhor Ministro Menezes Direito, julgando improcedente a ação direta, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Eros Grau. (…) Plenário, 29.10.2008

Foto do Eminente Ministro Menezes Direito: Banco de Imagens do STF. Sandra Fado/STJ)

Obs. Doutrinadores citados: José Adércio Leite Sampaio (A constituição reinventada pela jurisdição), Machado Horta e Celso Ribeiro Bastos.

2 de nov de 2008


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