Serviços Sob “Monopólio” dos Correios e Crime de Violação do Privilégio Postal da União (Art. 42 da Lei nº 6538/1978). STF em Vídeo. ADPF 46.

No julgamento da argüição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) nº 46, ora disponibilizado em vídeo^[1], decidiu o Supremo Tribunal Federal acerca da recepção da lei nº 6538/1978 pela Constituição Federal e:

 
da “natureza jurídica” do serviço postal;
dos serviços postais sob “monopólio” dos correios;
da correta interpretação do tipo penal previsto no art. 42 da norma (crime de violação do privilégio postal da União).

 

 

 

“Natureza Jurídica” do Serviço Postal – Serviço Público x Atividade Econômica.

 

O art. 21,X da CF prescreve competir à União “manter” o serviço postal Se qualificada tal atividade  como econômica – tese sustentada pelo autor da ADPF -  regeria a matéria o art. 177 da CF, que contempla  as hipóteses de monopólio sem mencionar a presente.

 

 

Se, de outro lado, enquadrada fosse pelo STF a prestação como “serviço público”, situar-se-ia a atividade em área exclusiva do Estado, não cabendo a rigor sequer falar-se  em “monopólio”, mas em “privilégio” estatal. Aderiu a Corte, por maioria, a essa tese.

 

 

Destaques da Sessão

 

Voto do Ministro Gilmar Mendes. Vídeo.

 

(…) a Constituição Federal, ao dispor que compete à União manter o serviço postal e o correio aéreo nacional, retirou da iniciativa privada determinada atividade por reconhecer nela a relevância suficiente a atrair a noção de serviço público. Caso se optasse pelo tratamento da matéria como atividade econômica sob o pálio do monopólio estatal, o serviço postal estaria indicado no art. 177 da Constituição.

 

(…) o serviço postal previsto no inciso X do artigo 21 da Constituição é serviço público. O entendimento funda-se sobretudo em interpretação sistemática do texto constitucional. Ora, caso assim não fosse – ou seja, caso se tratasse de mera atividade econômica que poderia admitir a atuação estatal por razões de interesse público – não haveria necessidade do disposto no art. 21, X da Constituição. Seria suficiente o comando do art. 173 da CF que se refere às hipóteses da atuação estatal direta na atividade econômica por razões de segurança nacional ou interesse coletivo. De todo modo, mesmo considerando que a atividade postal é serviço público, não há como negar o tratamento constitucional peculiar em relação a esse serviço. Diferentemente do que dispõem os incisos XI e XII do art. 21 da Constituição, não há no inciso X referência à exploração direta ou mediante concessão, permissão ou autorização da atividade. Vejo que o art. 21 diz:

 

“Compete à União:

(…)

X – manter o serviço postal e o correio aéreo nacional.

XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;

XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:”

 

Entendo que a utilização do verbo “manter”, ao invés de “explorar diretamente”, significa que a Constituição concedeu ao legislador ordinário alguma flexibilidade quanto à escolha adequada do modo pelo qual a Administração deverá assegurar a prestação do serviço postal a toda a sociedade. Não há como negar que o verbo “manter” nesse contexto normativo é mais abrangente do que “explorar diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão”. Dessa forma, o legislador ordinário poderá, por exemplo, determinar que o serviço postal seja prestado por exploração direta pela Administração Pública, pela exploração indireta mediante autorização, concessão ou permissão, ou por outros meios, inclusive a execução pela iniciativa privada nos termos da legislação, mantendo a União o papel de ente regulador.

 

 

Dos Serviços Postais Sob “Monopólio” dos Correios.

 

Fixada, pelo Plenário, a premissa de cuidar-se de serviço público a atividade postal, problema com isso imbricado consistiu em identificar as espécies a serem prestadas exclusivamente pelo correios. A própria lei 6538/1978, em seu art. 9º, realizou a tarefa, ao reservar aos Correios o desempenho das atividades envolvendo:
Carta
Cartão Postal
Correspondência Agrupada

 

 

O art. 47 do mesmo diploma define tais figuras, distinguindo-as das demais – como, por exemplo, encomendas e impressos - que teoricamente poderiam ser exploradas pela iniciativa privada. Diz-se teoricamente porque, segundo os autores da ADPF, os Correios estariam a promover a persecução criminal (com base no tipo penal do art. 42 da lei 6538/78, analisado infra) quando os particulares as exercessem.

 

Tomando-se por base as definições constantes do art. 47, e as hipóteses de “monopólio” previstas no art. 9º, esquematicamente tem-se:

 

Pretendeu o autor da ADPF a alteração do conceito normativo de “carta”, para o fim de excluir de seu campo semântico comunicações tais como:
Boletos bancários
Contas de água, luz e telefone 
Extratos de consumo industrial

Leitura de medidores

 

Do pedido formulado na inicial, colhe-se:

 

Também nos termos do artigo 11 da Lei 9.882/99, tendo em vista a relevância da matéria, declarar o que se entende por carta, que por motivos de segurança e privacidade, continuam sendo prerrogativas da argüida, restringindo tal conceito de carta ao papel escrito, metido em envoltório fechado, selado, que se envia de uma parte a outra, com conteúdo único, para comunicação entre pessoas distantes contendo assuntos de natureza pessoal e dirigido, produzido por meio intelectual e não mecânico, excluídos expressamente deste conceito as conhecidas correspondências de mala-direta, revistas, jornais e periódicos, encomendas, contas de luz, água e telefone e assemelhados, bem como objetos bancários como talões de cheques, cartões de crédito etc.;

 

Eis a representação do problema:

 

Pretendeu o autor, assim, excluir do alcance do vocábulo carta as comunicações indicadas na parte inferior da imagem. Acolheram a pretensão os Ministros Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski e Celso de Mello (vide, abaixo, os destaques da sessão) que entenderam aproximar-se tais correspondências do conceito de “impresso” e, em maior extensão o Ministro Marco Aurélio. Prevaleceu, porém, o entendimento contrário, que preservou as definições exatamente como traçadas pelo art. 47, reservando assim aos Correios a exclusividade na prestação dos respectivos serviços.

 

Destaques da Sessão

 

Ministro Gilmar Mendes. Voto Vencido. Vídeo.

 

(…) a pretensão da argüente de restringir o significado da palavra carta merece atenção na medida em que a lei 6538, ao tratar das espécies de serviço postal que serão consideradas como monopólio, apenas indiciou a carta, o cartão postal e a correspondência agrupada, além da fabricação de selos e outras formas de franqueamento postal. É o que dispõe o art. 9º da lei:

 

(…)

 

Independentemente da leitura que se fizer do termo monopólio, fica claro o significado da exclusividade na prestação da atividade, ou seja, somente a União poderá receber, transportar e entregar cartas, cartões-postais e correspondências agrupadas. Tais conceitos foram tratados pela lei, e de forma bastante ampla.

 

A despeito da abrangência do conceito, é possível diferenciar carta, cartão-postal e  correspondência agrupada dos conceitos de encomenda e impresso na medida em que a lei, no citado art. 9º, não os indicou entre as atividades sob o monopólio da União. Isto é, nem todos os serviços postais estão submetidos ao monopólio ou prestação exclusiva da União, isso já nos termos da lei. Logo, os serviços abrangidos pelo Monopólio devem ser interpretados restritivamente. Eis o conceito da lei a propósito das atividades não submetidas ao regime de monopólio:

 

(…)

 

Parece mais apropriado incluir jornais, periódicos e boletos no conceito de encomenda ou impresso, e não no de carta. Nesse sentido, tais atividades não estão abrangidas pelo regime de exclusividade previsto no art. 9º da lei 6538/78.

 

Não podemos negar que o avanço tecnológico influi no exame da matéria. Atualmente, por exemplo, o envio de boletos bancários pode ser feito mediante mensagem eletrônica via internet, prescindindo do transporte ou distribuição nos moldes tradicionais, seja pelos correios, seja por essas próprias empresas privadas.

 

O Tribunal não pode ignorar a realidade, sob pena de suas decisões ficarem despidas de qualquer eficácia. É o que ocorrerá se entendermos que quaisquer das atividades postais devem ser prestadas exclusivamente pela União nos moldes hoje desempenhados pela ECT. Necessário portanto que o legislador esteja atento para a implementação de modelos de prestação de atividade postal condizentes com essa realidade social e tecnológica vigente, sem prejuízo do dever estatal de manter o serviço público postal nos termos do art. 21, X da Constituição Federal, como, aliás, destaquei no início do meu voto.

 

Dessa forma, estou a reconhecer que a prestação exclusiva pela União da atividade postal limita-se ao conceito de carta, cartão-postal, correspondência agrupada e fabricação de selo, nos termos do art. 9º da Lei 6538, não abarcando a distribuição de boletos bancários, contas de luz, água, telefone, jornais e periódicos, os quais se inserem na noção de encomenda ou impresso, e não são indicados no referido art. 9º entre as atividades de prestação exclusiva (monopólio) pela União.

 

  

Ministro Ricardo Lewandowski. Voto Vencido. Vídeo.

 

Eu entendo que a competência privativa da União para manter o serviço postal, nos termos art. 21, X da CF, não engloba a correspondência comercial e a entrega de encomendas. Esses serviços não estão, a meu ver, abrangidos pelo monopólio estatal, que se se limita ao serviço postal estrito sensu, ou seja, à entrega de correspondência pessoal – inclusive ligada à garantia que a Constituição estabelece relativamente à inviolabilidade do sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas –, à emissão de selos e etc.

 

Eu entendo que estão fora do monopólio estatal a entrega de talão de cheque, de cartões de crédito, de boleto de cobrança, brindes, documentos, amostras trocadas entre empresas, jornais, revistas e impressos, que constituem uma atividade tipicamente econômica, até porque uma solução em sentido contrário militaria contra a realidade já delineada  no mundo globalizado. Eu entendo também que estão excluídas deste monopólio as entregas de encomenda, os serviços de courrier, mesmo porque já convivem com o correio estatal – não só no Brasil, como no exterior – há muitos anos com êxito, empregando centenas de milhares de pessoas.

 

Da Interpretação Conforme a Constituição do Art. 42 da Lei 6538/78 (Crime de Violação do Privilégio Postal da União)

 

A despeito de a própria lei 6538/1978 excluir do “monopólio” dos Correios as atividades relativas a encomendas e impressos, segundo a inicial da ADPF^[2] também o seu exercício estaria provocando a persecução criminal das empresas privadas. Após haver cogitado o Tribunal da não recepção do art. 42 da lei 6538/1978 pela Constituição vigente (tema a ser abordado futuramente), acabou por valer-se da técnica da “interpretação conforme” para estabelecer que apenas a prestação dos serviços descritos no art. 9º tipifica o crime.

 

Resultado Proclamado

 

O Tribunal, por maioria, julgou improcedente a argüição de descumprimento de preceito fundamental, vencidos o Senhor Ministro Marco Aurélio, que a julgava procedente, e os Senhores Ministros Gilmar Mendes (Presidente), Ricardo Lewandowski e Celso de Mello, que a julgavam parcialmente procedente. O Tribunal, ainda, deu interpretação conforme ao artigo 42 da Lei nº 6.538/78 para restringir a sua aplicação às atividades postais descritas no artigo 9º do referido diploma legal. Redigirá o acórdão o Senhor Ministro Eros Grau. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Menezes Direito. Plenário, 05.08.2009

 

Notas

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^[1] Reproduzidas em vídeo foram as sessões dos dias 03 e 05 de agosto de 2009.

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^[2] Da peça, transcreve-se:

 

(…) para o espanto geral, a argüida iniciou uma verdadeira cruzada nacional para expurgar a concorrência e banir do mercado todas as empresas que congregam a argüente (na verdade, todas as empresas do ramo de distribuição), sob o argumento de que possuiria o monopólio postal absoluto e, assim, toda e qualquer correspondência, seja ela uma lista telefônica, uma conta de luz ou uma encomenda, estaria sob o conceito de carta, ou seja, papel escrito, metido em envoltório fechado, que se envia de uma parte a outra para comunicação entre pessoas distantes; manuscrito fechado com endereço (cf. Dicionário Brasil Contemporâneo).

 

Hoje, as empresas do setor estão sendo vítimas de notificações judiciais, seguidas de ações civis e criminais, que visam impedir o desenvolvimento de suas atividades, incutindo medo não apenas em seus dirigentes e empregados, mas também em clientes e terceiros interessados.

27/08/2009

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Direito do Deficiente à Prioridade na Tramitação Processual - Um Erro do Legislador.

Recentes alterações introduzidas pela lei 12008/2009 no tocante à denominada “prioridade processual” instituíram, em relação aos deficientes, um quadro normativo à primeira vista incompreensível, consistente na expressa previsão do direito ao benefício em se tratando de procedimento administrativo federal, e na sua sonegação (ao menos aparente) na hipótese de “processo judicial”.

 

Podem ser assim enunciados os termos da equação de que se passa a tratar: cuidando-se de procedimentos administrativos, são três os discrímens autorizadores da incidência da norma: idade, doença grave e deficiência (física ou mental). Esta última – a deficiência – não está, porém, prevista no dispositivo que regulamenta a matéria no território dos “processos judiciais”. Eis as redações dadas pela referida lei aos preceitos  que versam sobre o tema:

 

 

Esclarecimento Sobre as Diversas Redações dos Preceitos Relativos às Doenças Graves.

 

Convém consignar, para evitar que seja toldada a visão do intérprete, que as distintas redações dos respectivos preceitos em relação às enfermidades graves não alteram a formulação do problema. Consiste a diferença simplesmente em haver enunciado o legislador, ao Administrador, as principais moléstias ensejadoras da concessão do benefício (ope legis), ao passo em que cometeu, ao Magistrado, a incumbência de estabelecê-las (ope iudicis). Não é este o local para dizer do acerto da medida; basta, nesta sede, registrá-la, para evidenciar que por sob a diversidade de redações subsiste a unidade do discrímen: doença grave.

 

Disparidade de Tratamentos Dispensados ao Deficiente em Matéria de Prioridade na Tramitação de Procedimentos Administrativos e “Processos Judiciais”

 

Do cenário que se vem de descrever, exsurge naturalmente a indagação: Que terá levado o legislador a conferir tratamentos díspares a situações tão semelhantes? Conceder aos deficientes expressamente o direito à tramitação prioritária apenas no campo do procedimento administrativo, mas não no território do “processo judicial”, é coisa, para dizer o mínimo, incongruente.

 

Tal incongruência raia o disparate se se tem presente o fundamento do voto (posteriormente retificado no ponto) do Senador Eduardo Suplicy ao apreciar o então projeto de lei na CCJ:

 

Por fim, a extensão do regime de prioridade aos processos administrativos não nos parece adequada.

O propósito inicial do projeto é trazer celeridade aos processos judiciais, cuja tramitação é inaceitavelmente morosa. Os processos administrativos, em grande, parte, têm tramitação mais célere que não justifica a quebra da ordem cronológica de tramitação.

 

Entendamo-nos quanto a isso: se os procedimentos administrativos teriam, segundo o parlamentar, duração satisfatória, então evidentemente caberia assegurar aos deficientes o benefício ali onde ele se faria, de acordo com tal raciocínio, necessário: nos processos em trâmite na “Justiça”. Cingi-lo aos procedimentos já céleres seria conferir aos beneficiários um direito pouco útil, quando não de todo inócuo.

 

O Projeto de Lei do Senado – Concessão do Benefício Apenas aos Portadores de Doenças Graves. A Expectativa de Vida como Ratio Legis.

 

O projeto de lei nº 145/2004, da autoria do Senador César Borges, estendia, para além dos idosos, apenas aos portadores de doenças graves o benefício da tramitação prioritária^[1], não contemplando os deficientes Adotou-se a  expectativa de vida como ratio legis.  Eis a justificativa apresentada pelo autor do texto primitivo:

 

Essas mesmas razões nos  levam a propor que  também aqueles portadores  de  doenças  graves  beneficiem-se  da  mesma  medida,   tendo  em vista   a  maior   probabilidade   de   que   venham  a   falecer   antes   da   prestação jurisdicional, em relação àqueles cujo estado de saúde permitem-lhe esperar por um maior tempo até a solução definitiva do seu processo judicial.

 

O Substitutivo da Câmara – Extensão de Deliberada do Benefício aos Portadores de Deficiência Física Ou Mental.

 

Partiu da Câmara a iniciativa de, mediante substitutivo, estender a prioridade aos portadores de deficiência. Do parecer do Relator do projeto na CCJ, Deputado Geraldo Pudim, transcreve-se:

 

Também acreditamos que o regime diferenciado de tramitação deva ser estendido às pessoas portadoras de deficiência, física ou mental (PLs 5.380, 5.627 e 5.856, de 2001; 5.182 e 5.599, de 2005), bem como àquelas vítimas de acidente de  trabalho ou portadoras de doença profissional (PLs 5.000, de 2001; 5.182 e 6.748, de 2005).

 

Apartou-se a Câmara, deliberadamente, da expectativa de vida como ratio. Decidiu aquela Casa, por outros motivos, conceder o benefício também aos portadores de deficiência. Da justificativa apresentada pelo autor do Projeto de Lei 5627/2001, mencionado no substitutivo^[2], Deputado Odelmo Leão, colhe-se:

 

Tenho para mim, entretanto, que a lei [10.173, que outorgava o benefício apenas aos idosos] poderia ter sido mais abrangente, conferindo o benefício da prioridade na tramitação às pessoas portadoras de deficiência.

 

Justifica-se  a alvitrada extensão, não apenas pelas evidentes razões humanitárias que a embasam, senão pela proteção que o Estado deve conferir às pessoas portadoras de deficiência, na esteira do que preconiza o art. 24, XIV, da Constituição Federal, e do que já prevê a Lei nº 10.098 de 2000, que estabelece normas gerais e critérios básicos para a promoção da acessibilidade das pessoa portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida.

 

Redações Idênticas, no Substitutivo, aos Preceitos Relativos a Procedimentos Administrativos e Processos Judiciais.

 

Um dado relevante merece destaque, qual seja o de que as redações dos preceitos que regulamentariam a matéria nos âmbitos administrativo e judicial eram, no substitutivo da Câmara, substancialmente idênticas.

 

 

 

Vicissitudes da Apreciação do Substitutivo Pelo Senado – Exclusão Involuntária dos Deficientes.

 

Ao apreciar o substitutivo,  o relator da matéria na CCJ do Senado entendeu que seria inadequado inserir, no CPC, a lista das enfermidades ensejadoras da concessão do benefício; tal medida somente poderia ter lugar, segundo o parecer, em relação à Administração. Para escoimar o texto da norma deste vício é que se rejeitou a redação elaborada pela Câmara. Da manifestação, transcreve-se:

 

 

Cumpre observar que a concessão da prioridade deve se limitar aos idosos e aos portadores de doença grave, de modo que se suprima a indicação expressa de todas as doenças consideradas graves, por se tratar de matéria estranha ao CPC.

 

Ao que tudo indica, portanto, pretendia o legislador abolir somente a discriminação taxativa das moléstias. A poda alcançou, porém, também o inciso II,  mas aí sem haver se  apercebido o Senado que dela resultaria a exclusão dos deficientes do rol dos beneficiários. Não atendeu, assim, aquela Casa ao fato de não se subsumir a deficiência ao conceito de doença grave. Robustecem tal inferência o fato de inexistir, no voto, censura à extensão do benefício promovida pela Câmara, e de ela haver sido mantida no tocante aos procedimentos administrativos federais.

 

Conclusões

1) Em nosso direito positivo, as alterações promovidas pela lei 12008/09 instituíram tratamentos díspares para situações substancialmente idênticas: assegura-se expressamente ao deficiente o direito à prioridade da tramitação em procedimentos administrativos federais, mas não em “processos judiciais” .

2) Com base nos documentos disponibilizados pelas duas Casas do Parlamento é possível estabelecer e inferir que:
2.1) O projeto de lei 145/2004 do Senado conferia apenas aos idosos e portadores de doenças graves o direito ao benefício da prioridade na tramitação processual, tendo como ratio legis a menor expectativa de vida dos pertencentes a essas classes de jurisdicionados.
2.2) Na Câmara, deliberadamente estendeu-se o direito à tramitação prioritária aos deficientes, com base no inciso XIV, do art. 14 da CF. O substitutivo oriundo daquela Casa continha dispositivos com redações substancialmente idênticas em matéria de procedimentos administrativos e “processos judiciais”.
2.3) Ao apreciar o referido substitutivo, pretendeu o Senado suprimir, da regulamentação dos “processos judiciais”, apenas a enumeração exaustiva das doenças graves. Extinguiu, porém, inadvertidamente também o dispositivo que assegurava o benefício aos portadores de deficiência física ou mental.

 

Não pode subsistir, é evidente, a diversidade de tratamentos. Vários desfechos são, de lege lata, concebíveis, mas abordá-los todos alongaria demasiadamente a presente comunicação. O que não se pode é admitir que seja possível à Administração conceder aos deficientes o benefício e, ao Judiciário, não.

 

Uma Observação Final

 

À guisa de fecho dessas considerações, vem a propósito a lição de Barbosa Moreira:

 

Independentemente da solução em tese correta para o problema, o texto aprovado pelo Parlamento fará proliferar recursos contra as decisões sobre a matéria. Indeferido o benefício ao deficiente, agravará ele de instrumento ao Tribunal; concedido, poderá o seu adversário insurgir-se contra o pronunciamento. Eis aí o resultado da incúria legislativa: uma norma elaborada com vistas a abreviar a duração dos feitos arrisca-se a produzir o resultado oposto. Se não é possível, desde logo, afirmar que ela logrará alcançar a prometida celeridade, já se pode averbar, sem margem de erro, que acarretará o aumento da carga de trabalho de Magistrados e demais operadores jurídicos…

 

Notas

---

^[1] A Comissão de Constituição e Justiça do Senado sufragou, nesses termos, a tese:

 

(…) muitos dos enfermos, se não lhes for concedida prioridade nos processos em que sejam partes ou interessados, não viverão tempo  suficiente para alcançar o resultado de suas pretensões. 

 

Impende agora seja um desses benefícios estendido ao enfermo grave, de qualquer idade, necessitado de compensação social por sua debilidade, o que dará à iniciativa concretude jurídica compatível com a lição de Ruy Barbosa, de que não há igualdade quando se trata igualmente os desiguais.

Assim, no mérito, a proposição merece ser aprovada, para que a Sociedade e o Estado concedam ao enfermo grave a prioridade de que necessita para alcançar o resultado nos processos de seu interesse. 

 

---

^[2] Quanto aos demais Projetos de Lei citados no substitutivo, eis as justificativas apresentadas por seus autores a confirmar o que se assevera sobre a extensão do benefício e sua ratio:

•  PL 5856/01, Deputado Edinho Bez:

Penso que as pessoas portadoras de qualquer tipo de deficiência, assim como os doentes em fase terminal, merecem o direito de ter resolvido logo suas pendências processuais. Por exemplo, existem casos de processos previdenciários pendentes, prejudicando inclusive aposentadorias dos deficientes físicos e mentais, estendendo aos seus familiares

 

•  PL 5599/2005, Deputado Antônio Carlos Biscaia:

 

A doutrina jurídica denomina  “hipossuficientes” os grupos sociais que, em razão de suas condições de fato, têm menores possibilidades de exercer plenamente sua cidadania. As leis que contemplam essas especificidades, garantindo meios e instrumentos para que tais coletividades tenham uma melhor qualidade de vida, refletem o aprofundamento da democracia em nosso País, porque superam os limites da igualdade jurídica formal, em favor de uma maior isonomia de fato entre os cidadãos.

 

No que se refere aos portadores  de deficiência, já há normas nesse sentido; por exemplo, a Lei n.º 8.899/1994, que concede passe livre no sistema de transporte coletivo interestadual; a Lei n.º 8.989/1995, que dispõe sobre a isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados para a aquisição de automóveis; e a Lei n.º 10.048/2000, que confere prioridade de atendimento em estabelecimentos que especifica.

 

O projeto de lei que ora propomos, por sua vez, quer estender aos portadores de deficiência o justo direito que a Lei n.º 10.173/2001 garantiu aos idosos: o de prioridade nos procedimentos judiciais de que sejam parte.

Por considerar que tal medida contribuirá para a promoção social de nossos concidadãos, solicito o apoio dos nobres pares para a sua aprovação.

19/08/2009

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